诸暨市行政机关行政诉讼情况调查报告(2015年1-7月)


来源: 发布日期:2016-1-20 14:48:08 阅读:6168

诸暨市行政机关行政诉讼情况调查报告
(2015年1-7月)
 
为进一步?#24179;?#25105;市行政机关依法行政进程,加快建设法治政府,促进经济社会和谐发展,日前,市人民法院组织人员,对20151—7月期间法院行政庭审理的、以我市行政机关为被告的行政诉讼案件情况进行综合调研,并成文如下,供市委市政府决策参考。
 
第一部分 我市行政机关行政诉讼基本情况
 
我市行政机关在行政诉讼中,呈现以下三个特点:一是行政诉讼案件收案增幅大,新类型案件增多,涉及民生类案件比重较大。二是我市行政机关案件的败诉比例较高,依法行政水平有待提高。三是案件协调撤诉?#24335;?#39640;,实?#24066;?#21270;解行政争议效果好。具体情况如下:
一、我市行政机关为被告的涉讼案件较多,败诉案件比例较高
17月,市人民法院受理的以我市行政机关为被告的行政案件达134件,与去年同期相比,增幅明显。涉讼的行政机关中,占据首位的为街道、乡镇政府,达91件;其次为市城管执法部门,达39件(其中38件与街道、乡镇政府一起,被列为共同被告);第三为市人民政府,达15件。此外,国土有9件、公安5件、房管3件、规划2件、市场监督管理2件、人力资源和社会保障2件,农业、食品药品监督管理、道路运输、公共资源交易、教育、保险事业管理、安全生产监督管理、住房?#32479;?#20065;建设等部门均为1件。较往年相比,今年涉讼的行政领域范围仍然相对较小,司法行政管理、计生、文化、环保、质检、税务等领域均无涉讼案件。
上述134件案件,由我院负责审理的有14件,中院一审4件、裁定移送异地管辖的116件。目前,法院已经审结41件,其中,因被诉具体行政行为在程序或实体上存在不当之处而判决行政机关败诉的达16件(判决撤销3件、判决确认违法13件),败诉率为39%,较往年小幅上升。16件败诉案件中,街道、乡镇政府为被告的占了10件,占62.5%,国土部门、市人民政府各有2件,?#24067;?#37096;门、食品药品监督管理部门则各有1件。
二、行政机关维稳化解意识进一步增强,案件和解撤诉?#24335;?#39640;
协调化解行政争议,有利于彻底解决当事人面临的矛盾纠纷,减少因矛盾激化产生的上访和信访问题,真正实?#32844;?#32467;事了,这也是政府为民服务能力和水平的体现。在我市行政机关的配合下,已审结的41件行政案件中,共有10件案件经协调后由原告主动撤诉,协调撤诉率达到24.4%,大部?#32844;?#20214;得?#25509;行?#21270;解,收到了良好的社会效果。行政机关以各种积极?#34892;?#30340;方式协调化解纠纷,一方面,在人民群众心目中进一步树立了政府的良好形象,另一方面,也表明我市行政机关执法意识、执法方式的进一步转变。
三、拆违行为?#28304;?#35268;范,因拆违引发的各类争议案件数量增加
17月,市人民法院受理涉房屋、广告牌等的拆迁行政强制类案件32件,均因拆除违法建筑物、构筑物引发,数量明显增加,?#20197;?#24050;审结的9件案件中,仅有1件因驳回原告起诉而未进入实体审查,其余8件均因程序?#29616;?#36829;法或职权依据不足等原因被判决败诉。从中?#20174;?#20986;三方面问题:1、一时的运动式执法,带来了后遗症;2、行政机关程序意识?#29616;?#32570;位,依法行政观念不强;3、行政管理部门在作出违章建筑物拆除决定?#20445;?#24037;作不够规范,对拆违人员上岗前的培训和指导不到位。
四、政府信息公开工作有待于进一步改善,案件暴露问题较多
17月,市人民法院已审结的5件政府信息公开行政案件,我市行政机关全部败诉。在审理中,政府信息公开工作暴露出的问题主要有:1、内部档案管理制度不完善,作出的具体行政行为缺乏备案和登记记录;2、不能正确答复信息公开申请人,对确实不存在的政府信息,不但未依法明确告知申请人,而且误导申请?#35772;?#20854;他部门索要,容?#36164;?#20154;民群众产生行政机关互相?#26399;?#30340;质疑;3、未能按法律规定期限予?#28304;?#22797;。
 
第二部分 我市行政机关败诉案件之?#27835;?/span>
 
除前面提及的因被诉具体行政行为在程序或实体上存在不当之处而被判决败诉的16件外,还有部分行政案件的被诉具体行政行为也存在不同程度的瑕疵,法院出于兼顾社会效果等综合因素考虑,有的以判决驳回原告诉讼请求方式结案,有的以行政机关作出让步、原告撤诉结案。现将我市行政机关败诉案件存在的问题作如下?#27835;觶?/span>
一、适用失效规范作为被诉具体行政行为的依据
适用法律正确是行政机关依法作出行政行为的根据,也是人民法院?#21592;?#35785;具体行政行为进行合法性审查的一个重要方面,因此,适用失效法律规范系行政行为可撤销的情形之一。
在原告诸暨华明医疗器械有限公司诉被告诸暨市食品药品监督管理局?#29615;?#34892;政管理处罚一案中,被告适用已失效的法律规范作为被诉具体行政行为的依据,这种?#29616;?#38169;误最终导致被诉行政处罚决定被法院判决撤销。这种情况的出现,?#20174;?#20986;行政机关自身工作的缺失。如果行政机关在日常工作中加强对规范性文件的清理,加强对执法人员适用法律能力的培训,可?#34892;?#36991;免此种?#29616;?#36829;法现象的出现。特别值得注意的是,本案原告的违法生产行为,早在2014年便受到了被告第一次行政处罚,后因对原告违法所得事实认定不清,被告作出的第一次行政处罚决定被法院判决撤销,并责令其重新作出行政处罚决定。然而,被告重新作出的第二次行政处罚决定依然被认定违法。
二、关键事实认定不清
事?#30331;?#26970;、证据确凿是行政执法人员的工作原则,也是认定案件事实的两项基本要求。但对违法事实认定不清仍然是行政机关败诉的主要原因。
在原告楼望城?#29615;?#34987;告诸暨市街亭镇人民政府作出的强制拆除一案中,被告以原告的部分房屋建筑及跳台超过规划红线,故系违法建筑为由进行强制拆除。经审理发现,被告认定原告违法跳台14.06平方米的鉴定结论,?#29615;?#21512;?#34892;?#35777;据的法律要求,且缺乏其他证据证明,因此,法院判决认为,被告对原告的建筑是否为违法建筑这个关键事实的认定依据不足,违法事实认定不清。
三、未依法作出政府信息公开决定
1、未依法履行政府信息公开职责——在原告宣腾光诉诸暨市安全生产监督管理局不履行信息公开法定职责一案中,被告辩称原告申请公开的信息会影响社会秩序,从稳定社会秩序的角度出发,公开该类信息需要市政府批准同意后方可公开。但被告并没有依照规定对可能存在的社会稳定风险进行评估并根据评估结论作出信息公开答复,?#21442;?#21521;法院提供公开该方面信息需要市政府批准同意?#21335;?#20851;证据、依据,属于证据不足,依法被法院判决撤销,并责令被告重新向原告作出信息公开答复。
2、未在法定期限内作出信息公开答复——在原告陶又林诉诸暨市浣东街道办事处不履行土地政府信息公开法定职责,及原告陶又林诉诸暨市国土资源局不履行政府信息公开法定职责两案中,被诉行政机关均在诉讼过程中才向原告作出答复,超过法定答复期限,显属违法。原告蔡月苗诉诸暨市阮市镇人民政府不履行政府信息公开法定职责,以及原告应均法诉诸暨市阮市镇人民政府不履行政府信息公开法定职责两案,被诉行政机关在原告起诉之前未作答复,在诉讼过程中?#21442;?#21521;原告作出答复,均违反了《信息公开条例》中关于信息公开答复的期限规定。
四、未及时、积极、主动履行法定职责
1、在原告戚冬青诉被告诸暨市应店街镇人民政府不履行查处违法建设法定职责一案中,原告向被告举报同村村民违法扩建的情况,被告虽已?#21592;?#20030;报对象的房屋翻建、扩建情况进行调查核实,并按照有关政策作出罚款处理,但未在处理决定作出后将处理结果告知原告,未对原告的举报、控告事项予以回复处理,违反正当程序原则。法院判决确认被告未将处理结果给予告知答复的行为违法,责令被告?#28304;?#30003;请事项处理结果书面告知原告。
2、在浙江中金园林建设集团有限公司诉被告诸暨市人民政府不履行其他行政管理职责一案中,被诉行政机关犯?#36865;?#26679;的错误。被告在收到原告申请后,虽已批示转公管办处理,公管办也对公示差错?#21335;?#20851;责任主体作出了一定处理,但被告及公管办均未于法定期限内向原告作出是否受理的决定,至案件诉讼时?#21442;?#23545;原告投诉作出任何书面处理决定或答复。法院判决被告未作任?#26410;?#22797;的行为违法,责令被告对原告的申请作出答复。
3、在原告余钱均?#29615;?#35832;暨市国土资源局土地行政强制一案中,我院审理发现,原告系诸永高速浣东段工程的拆迁户,拆迁协议约定易地自建宅基地按照有关政策办理,地点在规划区。但从2004年至今,仍未落实宅基地等待遇。20154月,诸政发【201520号文件规定,禁止在工程控制区范围内新增各类建设项目,停止办理相关审批?#20013;?#20572;止各类在建项目建设。原告由于宅基地无法审批落实,故在未经审批的情况下,擅自占地建房,被市国土局责令立即停止违法行为,遂引发本案,?#20197;?#21578;为宅基地一事已经信访多年。政府有关部门未依法履行行政管理职责,未及时落实原告的安置政策,是引发本案诉讼的间接原因之一。
五、未依照法律规定的程序作出具体行政行为
依照法定的程序和步骤作出行政行为,是行政机关必须履行的法定义务,程序公正更是实体公正的前提和保障,程序公正也被誉为“看得见的正义”。但在我市行政机关尤其是街道、乡镇政府为被告的行政案件中,多次出现行政程序违法现象。如原告杨建欢诉被告诸暨市国土资源局土地管理行政处罚一案,被告于同一天向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书?#32602;?#21093;夺了原告行使?#29575;觥?#30003;辩和要求听证的权利,程序?#29616;?#36829;法。又如原告楼望城诉诸暨市街亭镇人民政府行政强制一案,根据法律规定,行政机关在依法取证和认定违法事实后,应先作出限期拆除违法建筑的决定,如当事人逾期不履行拆违决定的,由人民政府发布拆迁通告,然后再由行政机关实施强制拆除行为。而该案被告?#31383;?#29031;行政强制法规定的程序,既未事先进行催告,?#27835;?#20316;出强制执行决定,且未在拆除前依法进行公告,?#26449;?#34892;予以拆除,完全省略了法定的程序、步骤,其行政行为?#29616;?#36829;反正当程序的法定要求。
六、对法律理解有误
对法律法规进行准确的理解和把握,是依法行政的首要前提。在原告王国光等9人?#29615;?#34987;告诸暨市人民政府行政规划行政复议一案中,被告认为原告9人的申请事项不在复议范围内,决定不予受理申请人的行政复议申请。但从原告的投诉内容及复议请求来看,原告要求诸暨市规划局查处违反城乡规划的行为,实为要求规划行政管理部门履行法定职责。诸暨市规划局针对原告的投诉作出答复后,原告?#29615;?#21521;被告申请行政复议,符合规定。被告以诸暨市规划局已履行了法定职责,原告申请事项不属于《行政复议法》第六条第九项规定的不履行法定职责情形为由,决定不予受理其复议申请,属于适用法律错误。
七、超越职权违法执法
依法行政首先是依职权行政,超越职权属于重大且明显违法的情形。在原告周建芳诉被告诸暨市五泄镇人民政府行政强制一案中,在没有法律规定乡镇人民政府对土地征收中的苗木强制迁移具有强制执行权的情况下,被告对原告的苗木实施了强制迁移,属于超越职权。在原告楼仲焕诉被告诸暨市暨阳街道办事处行政强制及行政赔偿一案中,对于原告的涉案建筑物是否属于违法建筑的认定及实施强制拆除应依法履行相应的?#20013;?#21644;程序,并由有权机构作出处理,被告作为街道办事处对原告的建筑物实施强制拆除,职权依据不明确,系违法执法。
八、消极应诉不提供证据
根据我国《行政诉讼法》规定,被告应在收到起诉状副本之日起15日内提供证据、依据,逾期不提供且无正当理由,法院应?#27604;?#23450;该具体行政行为没有证据、依据,被告应?#26800;?#36133;诉的法律后果。由被告提供证据证明被诉行政行为的合法性,这是行政机关依法行政的题中之义,也是应诉能力的最基本要求。但街道、乡镇政府在应诉中,普遍存在不能依法在法定举证期限内提供证据材?#31995;南?#35937;,较多案件是在法定举证期满后,主审法官多次督促情况下,被告委托代理人才提供证据材料。如在原告边财法诉被告诸暨市同山镇人民政府、原告刘生夫诉被告诸暨市陶朱街道办事处、原告孔金凤诉被告诸暨市应店街镇人民政府三案中,被诉行政机关均没有在法律规定的举证期限内向法院提供相应的证据和依据,直接导致法院认定被诉行政行为没有证据、依据,并以主要证据不足为由确认被诉行政行为违法。这体现?#35772;?#20851;行政机关对应诉工作不够重视,以及行政机关工作人员应诉能力和水平的欠缺。
 
第三部分 ?#24179;?#25105;市行政机关依法行政的建议
 
在预防、减少、化解行政争议过程中,行政机关是主体,是主要渠道。司法则更多地表现为救济职能,行政诉讼亦是维权与救济过程中的末端程序。为从源头上减少行政争议的发生,切实维护人民群众的合法权益,贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定,增强政府依法行政能力,针对行政诉讼中发现和存在的问题,我院特提出以下建议:
一、继续增强履行法定职责的主动性
行政机关的法定职责与其法定职权是紧密相联的。行政职能从管理型向服务型转变,是世界各国政府职能发展变化的趋势,也是我国转变政府职能的发展目标,这就要求行政机关增强履行法定职责的主动性。建议行政机关进一步提高依法行政的自觉?#38498;?#20027;动性。首先,在深化认识上下功夫,切实增强工作人员的责任心和主动性,增强为民意识和责?#25105;?#35782;。其次,在制度层面上加强内部的管理?#22270;?#30563;,教育和培养行政机关工作人员牢固树立求真务实的工作作风,增强工作的责任感和使命感,依法积极履行法定职责,?#38505;?#22788;理人民群众提出的各项利益诉求,杜绝行政不作为的发生。

二、继续增强程序规范意识

 
依程序执法是?#25191;?#27861;治国家的基本要求和重要标志,《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律都规定了程序合法是行政行为合法的一个必备要件,程序违法将导致行政机关?#26800;?#36133;诉责任。建议政府部门根据各自执法工作?#23548;剩?#32479;一印制行政执法公文用纸,指导执法人员制作扣押清单、勘验?#20107;肌?#35810;问?#20107;肌?#26435;利义务告知书、送达回证等记录执法程序的书面材料,最大限度地减少办案过程中由于个人因素对行政行为的不利影响,防止为了?#36758;?#24230;、求成效等人为因素干预而不顾或跳过程序规定,从而发生行政违法?#21335;?#35937;。

三、继续加强行政领导出庭应诉机制的构建力度

 
?#23548;?#34920;明,行政领导出庭应诉不仅具有积极的法?#25105;?#20041;,而且对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥?#24179;?#20915;行政争议、提高执法水平等?#21152;?#21313;分重要的作用。今年,我市行政领导出庭应诉工作有较大程度的?#24179;?#25105;院审结的15个行政案件,均?#34892;?#25919;机关负责人出庭应诉,其中?#29615;?#34892;政一把手,如宣腾光?#29615;?#35832;暨市安全生产监督管理局不履行信息公开法定职责案,市?#24067;?#23616;张建平局长出庭应诉;余钱均?#29615;?#35832;暨市国土资源局土地行政强制案,市国土?#31181;?#22269;忠局长出庭应诉。但同时也应该看到,我市行政领导出庭应诉工作与周边区县市相比还有一定的差距,尤其是被裁定移送异地管辖的行政案件,行政领导出庭应诉主动性不够。我市行政案件数量大、案件种类多,?#35772;?#24037;作带有一定的引领示范作用。为此,建议市政府加大行政领导出庭应诉制度的推行力度,完善行政领导出庭应诉的常态长效机制;建议市行政机关严格执行市委办(201454号文件《关于处理行政案件?#21335;?#20851;规定?#32602;?#39640;度重视行政首长出庭应诉工作,着力提高出庭应诉能力和当庭协调化解的能力,确保老百姓告官能见官、负责人出庭又出声
四、继续加强对执法人员依法行政观念、能力和水平的培训

行政机关工作人员在执法过程中,出现忽略法定程序、关键事实认定不清等错误,根本原因在于行政机关工作人员依法行政的观念不牢固,能力水平有待进一步提升。因此,建议强化对行政执法人员的培训,定期组织行政执法人员进行依法行政知识和依法行政能力培训,健全完善行政执法人员法律培训制度,提高正确运用《行政处罚法》等法律赋予的各项调查取证权力,进一步提高法律素养。执法人员也要通过多种方式提高认定事实的能力,?#38505;?#26597;明事实,养成?#36758;?#32454;致的工作作风。

 

五、继续探索构建司法与行政良性互动的联动机制

 
近年来,政府部门和人民法院之间通过行政诉讼构建了良性互动和制衡的机制。政府部门就一些执法热点、社会焦点、管理难点问题,注重保持与人民法院在诉讼外多层次、多渠道、经常性的沟通和交流,人民法院则通过诉讼及时提出司法建议,从源头上?#34892;?#35268;范行政执法。今年,市政府与我院在诉讼外的互动工作进一步加强,除常规的走访、座谈外,市政府与我院还联合召开了以预防和化解行政争议工作为主题的府院联席会议,通报2014年度行政诉讼工作基本情况,?#33268;?#30740;究新行政诉讼法的修改内容和实施建议,市政府下属38个部门和27乡镇街道的主要领导出席。司法与行政的良性互动,优化了行政审判的司法环?#24120;?#20351;行政诉讼步入良性循环。建议在现行法律框架下,行政机关与人民法院进一步拓展思维,通过多?#20013;?#24335;搭建一个融洽对话的空间,强化行政机关与法院的沟通、配合,共同?#25945;?#22914;何预防、减少、化解行政争议这一命题,形成解决争议的合力,共同参与矛盾化解,共享信息资源、统一执法尺度。重点做好行政执法与行政诉讼?#21335;?#25509;,及时发现和尽早解决行政争议,提高预防和化解行政争议的能力。
、继续加大?#24179;?#25919;府信息公开工作的力度
近年来,政府信息公开工作虽然进行了全面部署和强力推行,但仍然存在着公开的领域、范围、辐射不广的问题。为提高行政透明度,建议加强对政府信息公开条例的学习宣传,?#24179;?#25919;府信息公开工作力度,依法在更大范围、更深层次上?#24179;?#25919;府信息公开,加大教育、医疗、住房保障等与群众利益密切相关领域的信息公开,健全环境保护、食品药品安全等突发公共事件的信息公开机制,完善信息公开渠道。同?#20445;?#24314;立理顺内部工作机制,健全本部门政府信息公开工作制度,指定专门机构负责办理该项事务,明确职责权限,并抓紧清理本部门的政府信息,做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。特别要落实政府信息公开载体,健全政府信息公开的发布机制,?#24179;?#30005;子政务建设,加快?#24179;?#25919;府信息上网工程,做好政府网站信息的维护和更新,确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。
七、进一步发挥行政复议中的调解功能
行政争议因其一方恒定为行政机关,故与其他争议相比,有其特殊性,化解行政争议的主渠道在行政机关。行政诉讼是维权与救济过程中的末端程序,而行政复议是解决行政争议的第一道权利救济途径,?#24066;?#25919;机关如何在行政复议中积极发挥调解功能,分流和化解大部分行政争议,尽量实现内部消化,意义十分重大。而且,新修改的行政诉讼法关于复议机关作为共同被告的规定,将直接导致各级政府以复议机关作为共同被告应诉案件的大幅增加。因此,要进一步发挥调解的功能,着力将调解工作贯穿于案件复议和审理的始终,并注意统筹兼顾,促使行政争议一旦发生后,不管是进入复议程序,还是进入诉讼程序,它始终处于一个多元、?#34892;頡?#24378;力、高效化解的良性工作机制运行之中,从而切实保护当事人合法权益,消除官民矛盾,为我市经济社会发展营造一个和谐、稳定的环?#22330;?/span>




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